2035數(shù)字議程重大議題：數(shù)據(jù)治理

數(shù)據(jù)治理是互聯(lián)網(wǎng)治理的延伸和發(fā)展，伴隨互聯(lián)網(wǎng)日益融入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)治理的重心已從域名、IP地址、自治系統(tǒng)、協(xié)議參數(shù)等互聯(lián)網(wǎng)本身的治理逐步過渡至上層傳輸數(shù)據(jù)的治理。

做好數(shù)據(jù)治理是國家和組織在數(shù)字經(jīng)濟(jì)新階段和數(shù)字文明新時(shí)代中所必然面臨的關(guān)鍵課題。到2035年，我國要基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，參與國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢要得到明顯增強(qiáng)。數(shù)據(jù)治理作為國家治理體系的重要組成部分，作為國際合作與競爭中的核心議題，將發(fā)揮越來越重要的作用。

當(dāng)前，國內(nèi)外在數(shù)據(jù)治理的理論、技術(shù)、規(guī)則和應(yīng)用等方面準(zhǔn)備不足，實(shí)踐中遇到越來越多的問題。本報(bào)告將站在中長期發(fā)展的視角，總結(jié)當(dāng)前及未來一段時(shí)間內(nèi)數(shù)據(jù)治理發(fā)展的八大趨勢，以及在基礎(chǔ)制度、關(guān)鍵技術(shù)、市場產(chǎn)業(yè)和國際社會等層面面臨的四大挑戰(zhàn)，并提出當(dāng)前亟待研究解決的五個(gè)重要問題，以期為各方研究和討論完善數(shù)據(jù)治理體系以及相關(guān)重大議題提供有益支撐。

“2035數(shù)字議程”是由信息化百人會于2020年組織發(fā)起的一項(xiàng)倡議，旨在持續(xù)研究未來十五年數(shù)字發(fā)展關(guān)鍵內(nèi)容和優(yōu)先程序的長期行動計(jì)劃。議程以落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略決策為主線，通過議程框架研究、重大議題研究和深入開展戰(zhàn)略合作，討論解決國家、區(qū)域、行業(yè)數(shù)字發(fā)展中的關(guān)鍵問題，共同為國家2035遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)產(chǎn)業(yè)界的智慧和力量，努力回應(yīng)時(shí)代提出的挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)治理的八大優(yōu)勢

趨勢1：數(shù)據(jù)治理成為國家治理核心議題

數(shù)字化已成為國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)治理將在國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮更加關(guān)鍵的作用。新冠肺炎疫情期間，運(yùn)營商數(shù)據(jù)在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)過程中起到了重要作用，健康碼、行程卡成為每位市民的標(biāo)配，極大地提升了政府的治理效率。

趨勢2：數(shù)據(jù)治理成為國際競合優(yōu)先議題

國際競爭是綜合國力的較量，依賴于科學(xué)技術(shù)、專業(yè)人才以及各類資源。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為各國經(jīng)濟(jì)增長的加速器和新引擎，數(shù)據(jù)逐漸被各國作為戰(zhàn)略性資源儲備12，對發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心資源——數(shù)據(jù)的治理逐漸浮上臺面，數(shù)據(jù)治理能力將成為國際競爭與合作中衡量一國競爭力的關(guān)鍵指標(biāo)。

趨勢3：數(shù)據(jù)治理參與主體更加廣泛均衡

企業(yè)是早期數(shù)據(jù)治理最主要的參與主體，隨著數(shù)據(jù)問題逐漸受到更多關(guān)注、數(shù)據(jù)利益涉及范圍不斷擴(kuò)大，數(shù)據(jù)治理的參與主體也變得更加廣泛，政府、國際組織、行業(yè)組織、企業(yè)和個(gè)人等參與和貢獻(xiàn)程度也將趨于均衡。特別是隨著全社會數(shù)據(jù)權(quán)利意識的高漲，個(gè)人的作用越發(fā)凸顯。

趨勢4：數(shù)據(jù)治理政府企業(yè)協(xié)同快速深化

政企協(xié)同是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的重要推動力。一方面，企業(yè)向政府報(bào)送的數(shù)據(jù)，能夠支持政府部門更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會治理的職能。另一方面，政府所掌握的公共數(shù)據(jù)，又可以通過向企業(yè)等進(jìn)行開放，從而挖掘和創(chuàng)造出更大的價(jià)值。我國政企數(shù)據(jù)協(xié)作將進(jìn)一步走向深入化、法治化、多贏化。

趨勢5：數(shù)據(jù)治理將更加場景化和智能化

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展越來越多依賴于數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)治理的重要性不斷顯現(xiàn)。同時(shí)，外部環(huán)境和具體應(yīng)用場景也在直接或間接地反作用于數(shù)據(jù)治理，兩者間相互作用將影響數(shù)據(jù)治理往更加場景化和智能化的方向發(fā)展。

趨勢6：數(shù)據(jù)治理帶來組織機(jī)構(gòu)重大變革

組織機(jī)構(gòu)圍繞數(shù)據(jù)進(jìn)行變革已成為這個(gè)時(shí)代的重要特征，各地大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)中心等機(jī)構(gòu)的設(shè)立，以及首席數(shù)據(jù)官等制度的推行是最鮮明的體現(xiàn)。政府組織、工業(yè)組織和商業(yè)組織等均將依托于信息技術(shù)或圍繞數(shù)據(jù)對組織職能或業(yè)務(wù)進(jìn)行升級或革新以提質(zhì)增效。

趨勢7：數(shù)據(jù)治理將會催生新的商業(yè)模式

互聯(lián)網(wǎng)從學(xué)術(shù)研究走向民用、商用，“免費(fèi)”和“開源”一直是其發(fā)展壯大過程中的鮮明特征，經(jīng)過長期的探索和實(shí)踐，主要形成了廣告、增值服務(wù)、實(shí)物/虛擬商品售賣、平臺傭金、金融服務(wù)等盈利模式。用戶及其數(shù)據(jù)在這些盈利模式中扮演了關(guān)鍵角色，也將推進(jìn)模式不斷革新。

建設(shè)智慧社會是建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要一環(huán)，是滿足人民日益增長的美好生活需要的重要基礎(chǔ)。智慧社會內(nèi)涵豐富、覆蓋面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。隨著數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會等發(fā)展，數(shù)字化對社會產(chǎn)生了積極影響，數(shù)據(jù)治理將推動智慧社會更快到來。

數(shù)據(jù)治理面臨的四大挑戰(zhàn)

挑戰(zhàn)1：基礎(chǔ)制度層面，數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)分類分級等核心問題尚未取得突破

1.數(shù)據(jù)權(quán)屬問題討論處于十分發(fā)散的狀態(tài)

2.數(shù)據(jù)權(quán)屬不明影響市場主體的數(shù)據(jù)開發(fā)利用積極性

挑戰(zhàn)2：關(guān)鍵技術(shù)層面，數(shù)據(jù)的標(biāo)識確權(quán)、認(rèn)證授權(quán)、安全交換等技術(shù)亟待突破

1.數(shù)據(jù)標(biāo)識確權(quán)難

2.數(shù)據(jù)追蹤溯源難3.數(shù)據(jù)流動管控難4.數(shù)據(jù)安全交換難

挑戰(zhàn)3：數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)層面，數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)競爭問題影響市場構(gòu)建

1.數(shù)據(jù)流通受制于安全技術(shù)不成熟、主體能力參差不齊等因素

2.數(shù)據(jù)競爭的核心問題爭議不斷

挑戰(zhàn)4：國際社會層面，數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)全球化、安全政治化、規(guī)則碎片化和強(qiáng)弱循環(huán)博弈

1.數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)全球化

2.數(shù)據(jù)安全政治化

3.數(shù)據(jù)規(guī)則碎片化

4.數(shù)字發(fā)展強(qiáng)循環(huán)與弱循環(huán)生態(tài)間的互聯(lián)互通挑戰(zhàn)數(shù)據(jù)治理

面向2035數(shù)據(jù)治理的五個(gè)重要問題

統(tǒng)一認(rèn)知是構(gòu)建完善數(shù)據(jù)治理體系框架和有效開展數(shù)據(jù)治理工作的基本前提。從概念上而言，數(shù)據(jù)治理從不同視角和維度可以得出不同含義，導(dǎo)致各方討論數(shù)據(jù)治理問題時(shí)容易因不在同一話術(shù)體系內(nèi)而“失焦”。

從理念上而言，各國普遍從安全視角出發(fā)，以法規(guī)政策和配套監(jiān)管為治理工具，對其他主體和工具的關(guān)注和重視不足。隨著數(shù)字化的不斷深化，企業(yè)、行業(yè)、國家對數(shù)據(jù)治理的關(guān)切重點(diǎn)區(qū)分逐漸明朗，“只有發(fā)展才有治理話語權(quán)”“數(shù)據(jù)治理需要政策與技術(shù)協(xié)同”“數(shù)據(jù)治理的多利益相關(guān)方模式”等理念正在獲得越來越多認(rèn)可。

當(dāng)下，各方需要在數(shù)據(jù)治理的對象、內(nèi)涵和外延、治理模式、治理原則和理念等方面達(dá)成共識，作為開展數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的基礎(chǔ)。

激活數(shù)據(jù)要素潛能，創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素利用，是數(shù)字文明時(shí)代賦予中國乃至全球的重要課題，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場是成敗關(guān)鍵之舉。當(dāng)前，由于數(shù)據(jù)權(quán)屬理論不明、產(chǎn)權(quán)配置不清，對數(shù)據(jù)的高效共享交換、數(shù)據(jù)流通交易市場的發(fā)展、數(shù)據(jù)資源的整合和數(shù)據(jù)價(jià)值的增長等產(chǎn)生了阻礙，數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建受到明顯制約。

因此，想要充分開發(fā)利用數(shù)據(jù)的價(jià)值潛能，產(chǎn)權(quán)配置是基礎(chǔ)。目前需要思考解決的問題包括：數(shù)據(jù)權(quán)屬基礎(chǔ)理論應(yīng)該如何構(gòu)建；數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置的具體模型和實(shí)現(xiàn)路徑是什么；與之匹配的支撐技術(shù)系統(tǒng)如何搭建；數(shù)據(jù)要素市場的基本交易秩序是什么；數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵和合法形式包括哪些等等。

如何維持?jǐn)?shù)據(jù)市場秩序和實(shí)現(xiàn)良性持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)需要不斷探索、不斷試錯(cuò)、不斷總結(jié)的過程。政府對數(shù)據(jù)市場的監(jiān)管有別于傳統(tǒng)監(jiān)管，由于監(jiān)管對象和監(jiān)管環(huán)境都在快速變化，監(jiān)管制度和政策法規(guī)不應(yīng)總是尋求長期穩(wěn)定、全面完善、普遍適用，而是應(yīng)該及時(shí)敏捷出臺、修改完善、迭代升級。

同時(shí)，數(shù)字平臺的自治在許多方面發(fā)揮了重要作用，雖不完美理想，卻可行可用。平臺作為數(shù)據(jù)的重要收集者、持有者、使用者和交易者，能否期待在必要的監(jiān)管框架下，平臺在數(shù)據(jù)領(lǐng)域也形成基本有效的自治秩序？如何在不斷變化的新興市場環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)政府的敏捷監(jiān)管和平臺的有效自治，是數(shù)據(jù)治理相關(guān)主體需要審慎研究的重要課題。

建設(shè)智能化綜合性的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，是打通經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)“大動脈”的必然要求。在物理數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面，各國（地區(qū)）、各主體為維持自身數(shù)據(jù)資源“優(yōu)勢”、應(yīng)對數(shù)字時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)所采取的有關(guān)措施（如數(shù)據(jù)本地化）間接導(dǎo)致了“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象的增加；在邏輯數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面，相較于互聯(lián)網(wǎng)治理，國內(nèi)外尚未形成一套完善通用的數(shù)據(jù)治理技術(shù)系統(tǒng)解決方案，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)邏輯無法統(tǒng)一。

要防止國際和國內(nèi)間、中央和地方間、公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)間數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步碎片化，各方亟待研究解決以下問題：面向新一代智能化綜合性的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的基本范式和框架是什么；基于什么技術(shù)方案和協(xié)議規(guī)范進(jìn)行建設(shè)；如何規(guī)避傳統(tǒng)數(shù)據(jù)交換模式（如中臺模式）潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，去中心化的數(shù)據(jù)交換和共享基礎(chǔ)設(shè)施是否符合需求等等。

數(shù)據(jù)治理是一個(gè)全球性問題，隨著其在國際競合中重要性的不斷增強(qiáng)，大幅提高各方對該問題重視程度的同時(shí)，也加劇了目前全球數(shù)據(jù)治理面臨的風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)則碎片化趨勢。

為進(jìn)一步降低全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不確定性因素，增強(qiáng)各個(gè)國家和地區(qū)、各個(gè)主體在網(wǎng)絡(luò)空間中的互信關(guān)系，讓數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)價(jià)值可持續(xù)地惠及所有人，建立一套數(shù)據(jù)治理全球協(xié)商機(jī)制勢在必行。

當(dāng)前迫切需要思考的問題包括：各國數(shù)據(jù)治理的具體分歧和共識有哪些；應(yīng)當(dāng)通過何種模式建立這樣一套國際性機(jī)制體系；政府、國際組織、企業(yè)、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)和智庫等分別在其中扮演何種角色；機(jī)制體系具體的運(yùn)作方式和產(chǎn)出公共產(chǎn)品形式是什么等等。